Polemiikki

Minun tutkimukseni - Mikä on kunnan tärkein tehtävä?

Sini SallinenVirkeä yritystoiminta tuo kunnille työpaikkoja, tuloja ja hyvinvointia. Tästä huolimatta elinkeinopolitiikka on monessa kunnassa varsin pienessä roolissa, sanoo tutkija Sini Sallinen.

Pitääkö elinkeinopolitiikan kuulua kunnan tehtäviin?

– Ehdottomasti. Se on perusteltua jo lainsäädännönkin kannalta. Kuntalaissa (1 3. § mom.) sanotaan, että kunnan pitää edistää asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Kestävä kehitys tarkoittaa tässä yhteydessä myös taloudellisen kasvun tuomaa jatkuvuutta alueella. Elinkeinopolitiikalla tuodaan hyvinvointia, työpaikkoja ja palveluita kuntalaisille. Elinkeinoelämän avulla kunta säilyy elinvoimaisena ja virkeänä.

Voiko keskittyminen elinkeinopolitiikkaan viedä huomion pois ydintehtävien hoitamisesta?

– Ei. Todellisuus on tällä hetkellä se, että kuntien vähätkin rahat menevät lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Kunnilla ei ole riittävästi mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinopolitiikkaa siinä mittakaavassa kuin haluaisivat.

Onko siis elinkeinopolitiikka jäänyt liian vähälle huomiolle?

– Kyllä, jos katsotaan kuntien kaikkia tehtäviä niin kyllähän siellä painottuvat hyvinvointipalvelut ja niin hoitaminen. Kaikki rahat menevät sinne. Varsinkaan pienet kunnat eivät pysty harjoittamaan elinkeinopolitiikkaa niin paljon kuin haluaisivat. Elinkeinopolitiikka on kunnille vapaaehtoista toimintaa. Ja keskustelua kunnan vapaaehtoisten tehtävien laajuudesta ja merkityksestä ei ole juurikaan ollut.

Mitkä ovat mielestäsi kuntien tärkeimmät tehtävät?

– Koko kunnan tehtävistä ensisijaiset tehtävät ovat lakisääteiset hyvinvointipalvelut, kuten sosiaali- ja hyvinvointipalvelut. Vasta sen jälkeen tulee elinkeinopolitiikka.

Voiko kunnan tärkeitä tehtäviä hoitaa joku muu kuin kunta itse?

Kyllä voi. Mutta tässä yhteydessä on huomattava kunnallisen itsehallinnon perustuslaillinen kansanvaltaisuus. Se rajoittaa kunnan tehtävien laajamittaisen siirtämisen kunnan organisaation ulkopuolelle. Kunta ei voisi siten yhtiöittää kaikkia toimintojaan.

Miten pienet kunnat voivat parantaa mahdollisuuksiaan elinkeinopolitiikan hoitamisessa?

Mielestäni kuntien yhdistymistä pitäisi miettiä myös elinkeinopolitiikan kannalta. Olisiko uudella yhdistyneellä kunnalla paremmat mahdollisuudet elinkeinopolitiikan harjoittamiseen? Tämä näkökulma kannattaisi ottaa huomioon kun kunnat miettivät yhdistymistä. Mielestäni se voisi olla yksi hyvä peruste kuntien yhdistymiselle.

Mitä mieltä olet kuntien omasta yritystoiminnasta?

Kuntien kannattaa miettiä monenlaisia palveluntuotantomalleja. Mutta on kokonaan toinen asia, missä määrin kunta voi harjoittaa yritystoimintaa. Kunnan harjoittaman liiketoiminnan toiminnan motiivi ei saa koskaan olla voiton tavoittelu. Motiivina pitää aina olla asukkaiden hyvinvointi.

Mutta eikö taloudellinen voitto tuo hyvinvointia kuntiin?

Yritystoiminnassa on aina riskejä. Jos toiminta meneekin pieleen, kuntalainen häviää rahansa. Perinteisesti on ajateltu, ettei kunta saa ryhtyy tekemään bisnestä. Tähän liittyy tiukasti myös kysymys yksityisen ja julkisen sektorin rajasta.

Voidaanko yksityisen ja julkisen sektorin tehtäviä erottaa toisistaan?

Aikaisemmin on ajateltu, että julkinen sektori ei voi toimia niillä aloilla, joilla yksityinen sektori toimii. Asiaa on selvitetty korkeimmassa hallinto-oikeudessakin, kun erään kunnan tarkoituksena oli rakennuttaa omakotitaloja ja myydä ne omakustannushintaan saadakseen lisää asukkaita. KHO:n kanta oli, että kunta ylitti rajansa mennessään yksityisen sektorin puolelle. Hankkeessa oli KHO:n mielestä liian suuret taloudelliset riskit. Omasta mielestäni yksityisen ja julkisen sektorin raja on suhteellistunut eikä selvää rajanvetoa ole enää niin helppo tehdä.

Kannattaisiko kunnan ottaa kontolleen myös yksityisen puolen tehtäviä jos niitä ei kukaan muu hoida?

Tätä olen miettinyt aika paljon väistökirjassani. Nykyisin julkinen ja yksityinen toimivat aika usein samalla alalla Voi kysyä perustellusti voidaanko niitä oikeasti erottaa toisistaan. Jos jollain alalla ei ole yksityisiä yrityksiä, niin silloin kunta voisi ottaa alan hoitaakseen. Julkisen ja yksityisen välinen ero on edelleen erittäin vaikea kysymys ja rajanvetoa käydään koko ajan.

Mihin itse vetäisit julkisen ja yksityisen yritystoiminnan välisen rajan?

Tämä riippuu kyllä aika paljon myös yhteiskunnallisista oloista. Mielestäni selvää rajaa ei voi vetää. Toiminnan motiivina on aina oltava asukkaiden hyvinvointi. Jos maassa olisi 50 asteen pakkaset ja kenkäkaupat puuttuisivat, niin silloin kunnat voisivat harjoittaa kenkäkauppaa.

Mutta selvää rajaa ei voi vetää, vaan se liikkuu yhteiskunnallisten olojen ja tarpeiden mukaan.

Miksi itsehallinnolla ja omilla päätöksentekoelimillä varustetut kunnat eivät saa käyttää rahojaan liiketoimintaan ja bisnekseen jos näin haluavat?

Tässä pitää muistaa, että kuntalaiset maksavat kunnallisveroa, jolla rahoitetaan kuntalaisten palvelut. Onko se oikein, että kuntalaiset rupeisivatkin rahoittamaan kunnan bisnestoimintaa, joka sisältäisi taloudellisia riskejä?

Kunnallisveron tuottoja ei toki ole määrätty mihinkään tiettyyn palveluun, mutta oletus on että kuntalainen saa veroilleen vastineeksi (hyvinvointi)palveluja.

Voisiko ajattelutapaa kenties laventaa?

Perinteisesti on katsottu, että kunta ei voi lähteä mukaan bisnekseen. Tarkoitus ei ole saada voittoja kunnalle, vaan hyvinvointia. Mutta tietysti jos saataisiin voittoja, niin niillä voitaisiin rahoittaa hyvinvointipalveluja. Mutta se ei kuulu tähän meidän järjestelmän arvoihin.

Mutta tekeehän esimerkiksi Helsingin Energia isoja voittoja kuntalaisten iloksi?

Niinpä. Toki liiketoiminnan odotetaan toimivan kannattavuusperusteisesti ja maksujen olevan kustannusvastaavia. Vielä on huomioitava, että voiton saanti ei ole missään laissa kielletty. Kyse on kuitenkin kunnan toiminnan motiivista. Sitä on kyllä paljon mietitty, missä se raja oikeasti menee. Jos kunta saa paljon voittoja, onko se enää hyväksyttävää kunnan toimintaa vai onko kunta mennyt jo bisneksen puolelle? Kun ajattelee missä vaikeuksissa kunnat tällä hetkellä ovat, niin se olisi järkevää että ne voisivat tehdä kannattavaa liiketoimintaa. Mutta ehkä tässä kuitenkin ovat niin vahvat perinteet sille, ettei julkinen sektori voi harjoittaa bisnestä. En tiedä, voidaanko tätä kuviota ajatella uudelleen. Kuntien rooli on kuitenkin niin tiukasti juurtunut. Se on vaikea kysymys, johon jokaisella on varmasti mielipide.

Mitä kunnille annettavien tehtävien ja valtion rahoituksen väliselle ongelmalle pitäisi tehdä?

Tehtävien ja rahoituksen jako pitäisi tutkia ja selvittää perinpohjaisesti. Itse olen jakanut tutkimuksessani kuntien tehtävät neljään luokkaan. Ensimmäisenä ovat lakisääteiset subjektiivisiin oikeuksiin liittyvät tehtävät, kuten päivähoito ja sairaanhoito. Nämä on kunnan aina hoidettava. Toinen ryhmä ovat lakisääteiset, mutta määrärahasidonnaiset tehtävät, jotka kunta hoitaa määrärahojen puitteissa.

Näiden ryhmien rahoitusta voisi miettiä uudelleen. Mielestäni valtio voisi esimerkiksi keskittyä enemmän subjektiivisten oikeuksien piirin kuuluvien palveluiden rahoittamiseen ja jättää määrärahasidonnaisten tehtävien rahoittamisen suhteessa vähemmälle. 

Kolmantena ryhmänä ovat valtioavusteiset vapaaehtoiset tehtävät, jotka kunta voi niin halutessaan hoitaa valtion avustuksella. Esimerkiksi lukiot ja ammattikoulut ovat tällaisia.

Neljäntenä ovat kunnan täysin vapaaehtoiset tehtävät, jotka kunta myös itse rahoittaa. Tähän kuuluu elinkeinopolitiikka.

Onko elinkeinopolitiikka listalla liian alhaalla, suunnataanko sinne liian vähän resursseja?

Valtio ei suuntaa kuntien harjoittamaan elinkeinopolitiikkaan resursseja. Mutta jos rahoitusta mietittäisiin uudelleen ja rahoitusperiaate toteutuisi nykyistä paremmin, kunnille jäisi enemmän resursseja elinkeinoelämän kehittämiseen.

Mitä oikeudellisia rajoitteita kuntien elinkeinopolitiikan harjoittamiselle on?

Niitä on paljon ja ne ovat lisääntyneet viime aikoina. Oikeudelliset rajoitteet ovat lisääntyneet muun muassa EU:n vaikutuksesta. Aikaisemmin rajoituksia oli selvästi vähemmän ja ne perustuivat vain kunnallislain tehtäväpykälän tulkintaan.

Nykyisin kunnan pitää ottaa kuntalain lisäksi huomioon hallintolaki, yhdenvertaisuuslaki, EU:n kilpailurajoitussäännökset ja EU:n valtiontukisäännökset. Elinkeinopolitiikan harjoittamiselle suurimmat vaikutukset tulevat olemaan valtiontukisäännöksillä. Niillä määritellään miten ja missä määrin julkinen sektori voi tukea yksityistä yritystä.

Kaiken kaikkiaan lait ovat rajoittaneet kuntien mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinopolitiikkaa. Esimerkiksi Valtiontukisäännösten takia kunta ei voi entiseen tapaan yhtä vapaasti houkutella yrityksiä mailleen edullisilla tonttikaupoilla. Ennen yritykset pystyivät kilpailuttamaan kuntia hyvistä tonteista. Nyt myynnin pitäisi tapahtua avoimesti ja ulkopuolisen asiantuntijan avustuksella. Taustalla vaikuttaa yritysten sijoittautumisoikeus. Myös eurooppalaisilla muiden maiden yrityksillä on oltava mahdollisuudet päästä maahan, mikä vaikuttaa siihen, että kunnat eivät voi suosia tiettyä yritystä. 

Teksti Manu Marttinen
Kuva Sirpa Levonperä

Artikkelit